但是，移民政策改革的反复不仅没有从根本上改变经济衰微的现状，反而激化了美国社会的矛盾。通过比较研究美国四届政府入境移民政策的变迁可以发现美国入境移民政策的形成主要受利益集团和政党政治的影响，两者共同决定了美国的入境移民政策限制性变化幅度。政党政治影响了美国总统和国会的移民政策偏好，而利益集团则是美国入境移民政策调整的主要动力。
移民为美国带来资金、技术、劳动力等生产要素的同时，也对美国的就业市场、国家安全和社会稳定等方面带来一定的负面影响。进入21世纪，美国社会在移民问题上产生了巨大分歧，尤其在移民进入美国的方式、类别、数量等方面存在较强对立态度。这种对立映射在美国政治上的具体表现为：奥巴马政府推动相对宽松的入境移民政策，特朗普政府执行极度紧缩的入境移民政策，拜登政府又提出非常宽松的入境移民政策。针对美国入境移民政策的反复调整变化，本文提出并试图回答的问题是：究竟哪些因素在美国入境移民政策制定中发挥关键作用？这些因素又通过何种机制和路径使美国入境移民政策发生变迁？
文献综述
关于美国移民政策的变化动因，大多数文献认为是政治、经济、文化等因素综合交叉作用的结果；也有人认为，美国的移民政策始终基于国家利益和经济发展的需要，经历了自由开放、限制移民和高度选择三个阶段。国内外学界很少将美国入境移民政策作为专门研究对象，相关分析主要包括在美国整体移民政策研究之中。既有文献有三个方面内容有待进一步探讨：第一，文献侧重于关注每个时期移民政策的综合动因，但对较长时段内影响美国移民政策变迁的关键因素探讨较少；第二，学者们较多关注美国移民政策的变化，但对变化背后的决策机制和变迁路径关注较少；第三，对美国移民政策在不同政府时期松紧程度的反复变化关注较少。直到最近，才有学者研究了美国移民政策的“钟摆化”问题。如史书丞认为，美国政府对墨西哥的移民政策存在立场钟摆化、法案钟摆化和执法模式钟摆化。
在以往文献的基础上，本文试图探究美国入境移民政策的形成机制，通过引入“利益集团”和“政党政治”这两个概念，解释近20年来美国入境移民政策的限制性因素和政策变化幅度。本文的初步假设是：在美国的入境移民政策决策机制中，利益集团构成了主要外因，政党政治则是最重要的内因，它们共同决定了美国入境移民政策的限制性变化幅度。
为研究美国入境移民政策的变化幅度，本文参考了荷兰学者海因·德哈斯概述的DEMIGPOLICY数据库的方法：
一方面，明确移民、美国入境移民政策的内涵和内容。关于“移民”的定义，大多数国家采用联合国的定义，认为凡旅居国外至少一年的人就算移民。移民政策通常被定义为国家制定和颁布的旨在影响移民流动的数量、来源、方向和内部构成的规则（即法律、法规和措施）。在实践中，移民政策有时是由相互矛盾的措施组成的“混合袋”。因此，瑞普·格伦和他的团队按照移民从进入迁入地到被接纳为合法公民的过程，将移民政策分为三大类，入境政策、停留政策和融合政策。我们将关注的焦点放在入境政策，即研究移民从迁出地以合法或非法方式进入迁入地的过程中，迁入地政府制定和颁布的规则。美国入境移民政策的内容，以执行的政策工具为依据，可以分为入境签证、入境禁令，技术能力，机构能力，驱逐出境，拘留，合法化等几类。其中，技术能力包括增加边境电子检测设备和修建边境墙；机构能力是指对移民执法机构人员和制度的调整；合法化即让境内非法滞留移民变成合法入境。
另一方面，界定美国入境移民政策的变化方向和幅度。其一，引入“限制性”这个概念，判断入境移民政策的变化方向。判定标志是，与以前法律或制度框架相比，它是否扩大或限制了目标群体的权利。限制性的变化有“负”和“正”。其二，将限制性变化的幅度，分为“微调变化”“轻微变化”“中度变化”“重大变化”，依次分别编码为“1、2、3、4”。划分的标准是政策的覆盖程度和偏离程度。依照覆盖程度和偏离程度这两个标准：现行政策发生局部调整或延续，并只影响部分移民类别的为“微调变化”；现行政策发生局部调整或延续，但影响整体移民类别的为“轻微变化”；现行政策发生根本变化，影响部分移民类别的为“中度变化”；现行政策发生根本变化，影响整体移民类别的为“重大变化”。同时，如果同一政府时期发生了一次以上“重大变化”或三次以上“中度变化”，那么我们判断美国政府这一时期的入境移民政策为“重大变化”。对其他层次的判断也是基于这一标准。
二美国入境移民政策的决策机制和影响因素
影响美国入境移民政策的因素众多，我们需要从中筛选真正起作用的关键变量。为此，本文首先研究了美国入境移民政策的决策机制，辨明究竟是哪些机构和组织掌握着美国入境移民政策制定权，它们的作用路径是什么，进而有助于我们进一步辨析哪些关键因素影响了决策主体制定入境移民政策。
（一）美国入境移民政策的决策机制
美国入境移民政策的决策机制包括总统、国务院、国土安全部、司法部、劳工部和国会参众两院及其下属各委员会等。国会在入境移民政策制定上有着绝对的权力，这是美国政治实践的产物。美国对移民采取控制措施始于1798年，当时，国会授权总统驱逐他认为对国家的“和平与安全构成威胁”的人。1876年，最高法院规定控制移民是国会的权力，使各州法律失去效力。大约在这个时期，国会开始制定法律，对移民进行分类限制。总之，在长期政治实践中，一方面国会掌握立法权，制定移民政策的总体法律框架，授权总统移民执法的范围；另一方面，国会还掌握财政权，审议和批准（或否决）政府移民执法的资金预算案。同时，由于移民问题属于美国内部事务，一项移民法案往往是先经众议院通过，然后到参议院通过，最后由总统签署才能生效。这又形成了对国会的分权和制衡。
在某种程度上，总统也有制定入境移民政策的权力。其一，通过拥有对移民法案的最终审核和签署权，总统也分享了国会的立法权。总统如果否决了一项移民法案，那么，该法案需在众议院再次投票，并获得超三分之二的高票才能最终生效。其二，总统还有很强的执法自主权。总统可以绕过国会法律授权，通过行政命令的方式，颁布移民法令以逐步推动改革事项；同时，总统领导下属各职能部门（如国务院、国土安全部、司法部和劳动部）在移民执法的方式和力度上有着极大的选择空间。此外，美国法院系统和地方政府，也在一定程度上影响入境移民政策的制定。但在美国入境移民政策的形成过程中，国会和总统是最主要的决策行为体，因为这两个行为体与美国入境移民政策的制定有直接相关性。而国会和总统的政党属性，以及两者背后的利益集团是影响移民政策制定的关键因素。
（二）关键影响因素
国会和总统是美国移民政策的决策主体，政党、利益集团、智库、新闻媒体和选民等政策参与者会传递对决策主体的支持或压力，直接或间接影响国会和总统的政策选择。而政党和利益集团是其中最为关键的影响因素，这是由利益集团和政党的内涵和功效所决定的。
1.政党的影响
政党指代表一定的阶级、阶层或集团，并为其利益而斗争的政治组织。每个政党都是特定公共群体的代表者和拥护者。在美国，民主党和共和党交替执政，代表着不同的公共群体，形成了区别于彼此的意识形态。美国很多人认为，共和党较为倾向企业界，民主党则倾向劳工。一般认为美国民主党属于左翼政党或自由派，倾向于支持移民，而共和党则属于右翼政党或保守派，通常支持限制性入境移民政策。但是，左翼和右翼政党在移民问题上内部分裂。通常，右翼市场自由主义者和左翼世界主义者被认为是支持移民的，而右翼文化保守主义者和左翼经济保护主义者预计将采取更严格的政策立场。因此，民主党和共和党的立场可能会因移民类别而产生变化，在部分移民问题上能达成共识。
美国两党在入境移民政策上的共识和差异，从两个方面直接影响着总统和国会的政策偏好。两党的共识，使美国从19世纪中期开始逐步推行限制性入境移民政策。而两党的分歧会造成入境移民政策的变化，因为总统的移民政策立场受其政党属性的直接影响，而总统通过国会两院的本党领袖和议会党团影响着国会的立法进程。总统影响力的大小，通常由执政党在国会两院议员的占比所决定。然而在总统没有换届的情况下，美国入境移民政策也会发生变迁。这是因为在不同决策层面——行政和立法、政府和重要游说团体——之间存在妥协和讨价还价的需要，可能会促使政府淡化最初的意识形态立场。这可能是双向的。例如，商业游说团体的影响可能导致移民言论相对“强硬”的共和党最终采取不那么严格的政策，而在移民问题上持自由立场的民主党可能决定在选举战略中放弃一些政策主张，去获得担心高移民率选民的支持。
2.利益集团的影响
从狭义来讲，利益集团是自立于政府或政党之外，并试图影响公共政策的组织，但广义来讲，它是具有共同利益或态度，并希望对政府施加影响以达到某一目的的一群人的集合。本文结合两种定义将利益集团界定为自立于政府或政党之外，具有共同利益或态度，并希望对政府施加影响以影响公共政策的有组织或无组织的群体。在移民问题中，根据对移民的动机和态度不同，利益集团大致可分为四类：其一，支持移民的经济利益集团基于对劳动力和技术的需求，主张放宽签证限制，有限打击移民非法入境，并考虑使部分滞留者合法化；其二，反对移民的经济利益集团基于对就业安全和社会福利的担忧，主张限制签证发放，严厉打击非法移民，将境内滞留者快速遣返；其三，支持移民的族裔利益集团基于亲缘和文化同情，主张用温和的手段打击移民非法入境，推动滞留者合法化；其四，反对移民的族裔利益集团基于对文化统一丧失的担忧，主张用零容忍的手段打击移民非法入境，反对滞留者合法化。
这些利益集团主要通过两条路径影响总统和国会对入境移民政策的选择，它们分别是游说、影响选举。游说，主要是通过参加立法听证会的方式进行院内游说，采用广告、社交媒体、群众示威等方式进行草根游说，通过与国会议员保持私交关系进行个人游说。影响国会中期选举和总统大选的行为主要表现为将议员或官员关于移民问题的言论和行为整理为评估报告，分发给本利益集团选民，并传播到媒体，帮助或阻碍候选人赢得竞选；同时，还会向符合本集团利益的候选人提供政治捐款。总之，利益集团会通过多种路径选出符合自身利益取向的候选人，从而影响政府相关议案的决策过程和结果，以达到维护本集团利益的目标。
虽然利益集团和政党是影响国会和总统政策选择的关键性因素，但这并不意味着其他社会因素（例如普通选民、新闻媒体、大众舆论和智库）等不会影响总统和国会的政策偏好，只是利益集团与普通选民相比更具凝聚力和执行力，并且通过资源优势塑造和引导大众舆论。这印证了奥尔森集体行动的逻辑，利益团体比普通选民群体更小，因此更具效率，其利益诉求也更清晰和直接被总统和国会感知。
综上，政党和利益集团在多大程度上影响美国入境移民政策的变化是本文关注的核心问题。但政党和利益集团这两个概念无法直接量化，只能通过其最显著特征衡量其地位或态度差异。政党这个概念最显著的特征是民主党和共和党何者为执政党，以及两者在国会参众两院何者为多数党。利益集团这个概念最显著的特征是其态度是反对移民还是支持移民，以及其态度背后的动机是经济的还是文化的。
三澳门回归“9·11”事件后美国入境移民政策的变迁
（一）小布什政府（2001—2008年）：收紧移民政策和限制移民
“9·11”事件发生后，小布什政府改变了克林顿政府时期相对宽松的移民入境政策。美国自此形成了以国家安全和执法考虑为主的移民制度。主要表现在：
第一，强化入境审查和边境管控。美国国会两院未经过正式协商，迅速通过了两部与移民问题相关的法律。一是2001年10月通过的《爱国法》，该法案与入境移民政策相关的要点是：加强执法部门驱逐疑似恐怖主义分子人士的权力；健全对持学生签证者的监察机制和系统；美国国务院根据全国犯罪资料中心数据，对所有移民签证申请人进行审查，使入境签证手续更加复杂。二是2002年5月通过的《加强边境安全法》，该法案的要点是：对被认定为支持恐怖组织的国家限制发放非移民签证；收缩留学签证额度并加强审查；增加美国移民局调查和巡视人员的数量。
第二，机构重组，提高边境治理能力。“9·11“事件后，美国移民局糟糕的执法表现，使得民怨沸腾，因此改造移民局势在必行。但如何改革成为美国国会参众两院以及民主党与共和党的主要分歧。经过几个月的辩论，2002年11月，众议院以295票对132票通过了《国土安全法》，随后该法案在参议院也获通过。按照该法案，国土安全部被建立起来，而移民局被拆分后并入国土安全部。
第三，强化执法力度，应对移民非法入境，同时尝试推动移民治理法律体系变革。面对日益突出的移民非法入境问题，2005年10月，布什总统提出要加强边境和境内执法，但同时实施针对非法移民的“临时工人计划”。布什总统的提议在众参两院形成了内容相差巨大的方案，最终参议院采取妥协方式，放弃通过全面改革方案，而只将内容限制在加强边境安全上，2006年9月通过的《安全围栏法》获总统签署后，国土安全部开始在原有的边境线基础上，大规模地建设南部边境的围栏，长度超过1000千米，大约占整个美墨边境线的1/3，并且主要是以先进的技术铺设的无形隔离带。2007年初，小布什政府提出了2007版移民法案，试图解决非法移民的居留问题和建立移民积分制，但在参议院未获通过。
（二）奥巴马政府（2009—2016年）：限制性相对较少
奥巴马执政后延续了小布什的部分移民政策，主要表现在：
第一，强化边境执法管理。2009年执政后，奥巴马延续了小布什时期对美墨边境的强化管理，继续修筑虚拟边境隔离墙，安装传感器和摄像头。同时，2010年8月，移民海关执法局发布指导意见，加强驱逐有犯罪记录的外国人。据统计，奥巴马政府在前5年共计遣返190万人，与布什政府8年遣返200万人的数据基本持平。
第二，暂缓遣返部分滞留者。2012年6月15日，奥巴马政府绕过国会，推出“童年入境者暂缓遣返程序”。同年8月16日，美国国土安全部和美国公民及移民服务局正式启动了这一政策。按照该政策，16岁之前进入美国且是在校生、高中毕业生或退伍军人的非法移民将被暂缓遣返并可以获得合法化机会。皮尤研究中心评估认为，奥巴马政府的“童年入境者暂缓遣返程序”，使约170万移民被暂缓遣返，其中85%的人是拉美裔。
第三，呼吁国会采取行动，进行全面的移民政策改革。参议院两党的各4位议员，在2013年4月提出了《2013年边境安全、经济机会、移民现代化法案》，主要内容是增加签证数量和种类，提供非法移民获得公民身份的路线图和加强边境安全。该草案在参议院获得通过后，白宫发布的一份研究报告显示，该法案通过增加劳动市场高需求的工人、可增加资本投资和提高整体生产力，导致更多企业家在美国创办公司从而促进经济增长。但该法案在共和党人占多数的众议院依旧受到抵制。
第四，绕过国会，颁布移民新政。2014年中期选举后，民主党失去了国会两院的控制权，但奥巴马政府仍以行政令推动移民治理体系改革。其一，为高科技人才、高校毕业生、投资移民提供签证程序的便利等。其二，扩大暂缓递解非法移民的范围，据测算这将使得约500万名非法移民受益。但这次暂缓递解的行政令，很快被得克萨斯州和其他25个州提起诉讼。奥巴马进行上诉后，美国联邦最高法院进行了裁决，维持了得克萨斯州联邦地区法院关于“冻结”移民改革的裁决。 未完待续
