（芝加哥時報快訊）一些人认为，目前以就业为基础的移民制度未能从世界各地获得”最好和最聪明的”工人。他们经常提到在传统的IT职业中就业的EB移民的数量不成比例，而这些职业只需要一个本科学位。修改目前EB系统的一个方法是增加移民的选择性。

这可以采取几种形式；其中之一是使基于就业的类别以及像H-1B这样的双目的非移民签证的资格标准更具选择性。其他人指出，《美国移民和国籍法》对EB1优惠类别- 具有特殊能力的人、杰出的教授和研究人员以及跨国公司的管理人员 ，与对EB3优惠类别- 具有至少两年培训或经验的技术短缺工人 ，规定了同样的年度人数限制，即40040人。
一些人建议在EB1、EB2和EB3类别中重新分配绿卡的数量，只对最有技能的移民亚类有利。当前框架之外的政策选择国会议员有时会提出立法，建议对基于就业的移民制度进行大规模的系统性改革。最近突出的建议包括纳入 基于积分的系统 ，根据他们拥有的某些优势特征来接纳移民，以及制定基于地方的 移民计划，允许各州和/或地方根据当地劳动力市场的需求来申请移民。
基于积分 的系统
一些人将美国目前的就业移民系统描述为 需求驱动的 ，因为私人雇主选择移民工人。尽管《美国移民和国籍法》的五个就业优惠类别规定了潜在移民的具体就业相关特征，尽管国土安全部和国防部必须对潜在移民进行不可接受性的筛选，但雇主决定为哪些移民提供合法永久居留权身份的担保。相比之下， 基于积分的系统 是根据与劳动力市场利益相关的属性授予移民合法永久居留权身份，这些属性超出了任何特定担保雇主的需求。基于积分的系统通常对每个属性进行打分。
获得最低总分（有时称为 合格分数 ）或更高分数的申请者被接纳为移民，但须遵守每年可能规定的数字限制。积分制也可以根据与其他理想结果相关的属性对潜在移民进行评分，如英语水平、社会融合（例如，有美国公民亲属）、有美国雇主提供的工作机会或直接经济利益（例如，对新商业企业的投资）。基于积分的系统也可以将等级与单独的评分方案结合起来，以吸引不同的移民群体（例如，从事短缺职业的人，科学、技术、工程和数学教育毕业生、美国公民的亲属，等等）。一些基于积分的系统允许调整分数以应对劳动力需求或其他条件的变化（例如，通过改变不同属性的分数）。这一特点将基于分数的系统转换为一个 混合系统 ，在保持移民选择标准的同时，纳入需求驱动系统为雇主提供的灵活性。
在最近的几届国会中，已经提出了基于积分的系统建议。一些建议将加强现有的移民选择系统（例如，通过家庭关系或多样性标准）。例如，第113届国会的S.744号提案（在下面的”近期综合改革提案”一节中讨论）将建立两个基于积分的系统，同时保留一些现有的移民选择机制。其他提议的积分制系统，如《美国增强就业移民改革法案》（第115届国会的S.1720号法案(也在下文讨论)），将完全取代目前的就业系统。支持积分制的人认为，这种制度选择移民的依据是他们对国家经济和劳动力市场需求的贡献，这超过了对个别雇主的具体利益或移民与美国亲属团聚的益处。
支持者声称，这种制度拥有明确定义和透明的选择标准，他们指出，澳大利亚、加拿大、英国和新西兰等国家目前都在使用这种制度。在这些国家，积分制是对其他选择移民的制度的补充，而不是取代，例如基于家庭关系的制度。反对积分制的人认为，个别雇主的具体判断，而不是由政府实体监督的单一安排，最能决定劳动力市场的需求。
他们引用了其他国家在积分制下被接纳的移民中相对较高的失业率作为证据来支持基于需求的制度或使用基于需求的标准（例如，工作机会）来选择移民。他们争辩说，将EB移民的选择限制在基于积分的制度中，可能会损害不参与技术生产或创新的工业部门，而这些部门生产的是关键的商品和服务（如农业、食品加工、建筑业）或涉及低技能的职业。一些人警告说，如果没有年度限制，能够满足拟议的积分制标准的世界各地有志于移民的人数，将使美国的劳动力市场不堪重负。
一些人指出，最近对积分制的修改证明，它们可能不会像预期那样发挥作用。其他观察人士认为，基于积分的制度可能在美国行不通。他们指出，目前实行积分制的国家，如加拿大和澳大利亚，拥有议会制的政府，允许根据经济和劳动力市场的需要相对快速地改变移民政策。他们认为，除非基于积分的制度纳入自动调整移民的机制，否则每次需要改变被接纳的移民的数量或类型时，国会都需要通过立法。
基于地方的移民计划
目前以就业为基础的移民系统主要在联邦层面上运作，决定谁和多少人移民是整个国家的事。一些人提出了 基于地方的 系统，将为一部分外国出生的工人分散这一过程。这种将把被接纳的外国公民分配到特定的地点生活和工作，如一个州、大都市地区或县。在联邦政府保持其审查和执行作用的情况下，这些系统将允许各州或各市确定接受多少外国公民，选择他们的标准，以及他们逗留的时间。与目前以就业为基础的制度一样，以地方为基础的方法是由 需求驱动的 。然而，州或地方政府代替雇主，根据他们地区的工业和职业需求申请外国工人。一些以地方为基础的建议将永久接纳外国工人，而其他建议将提供临时接纳，如果申请人符合某些居住、投资或就业标准，可转换为永久身份。大多数提议的以地方为基础的系统将补充联邦移民系统，而不是取代它。
最近几届国会都提出了基于地方的提案。第115届国会的S.1040号提案和第116届国会的众议院5174号提案将创建一个新的非移民签证类别，允许外国公民到一个州”从事服务，提供资本投资，指导企业运营，或以该州确定的方式为该州的经济发展议程作出贡献”。根据该计划，各州将通过建立一个由其州立法机构和国土安全部批准的计划来选择加入该系统，管理参与者的居住和就业，并允许在本州内或（根据州际契约）在一些州内更换雇主。基于地方的签证计划目前在加拿大和澳大利亚补充了联邦移民系统。
加拿大的省提名移民计划（PNP）允许各省和地区制定标准并提名合格的外国公民，然后允许他们在该省或地区永久定居。1998年开始，到2015年，省提名移民计划占加拿大经济移民的四分之一，并将经济移民分散到安大略省、不列颠哥伦比亚省和魁北克省的历史集中地之外。澳大利亚于1995年开始采取区域移民措施，鼓励移民在悉尼、墨尔本和布里斯班之外定居。2015年，基于州的签证占到了澳大利亚技术移民的19%。
在美国，一些以地方为基础的方法的支持者将其作为重振经历人口流失和经济衰退的地方的一种手段来吹捧。其中一项建议-被称为” 心脏地带签证 “-侧重于美国的”铁锈地带”和其他正在经历高于平均水平的人口老龄化和/或主要劳动年龄人口流失的地区。支持者认为，许多潜在的移民会同意居住在指定的地点，以换取在美国工作的机会，而且许多地方会从移民远离传统城市目的地的分散中受益。
以地方为基础的方法的反对者认为，接纳更多的外国工人可能会压低美国工人的工资，而在人口流失和经济衰退中挣扎的地方应该集中精力提高工资，改善福利，增加培训，以保持或吸引工人。反对者还认为，以地方为基础的方法很容易受到腐败的影响，他们引用了与EB5投资者签证有关的丑闻，EB5是一个具有区域成分的移民计划。一些人认为，基于地方的方法增加了滥用外国工人的风险，特别是如果涉及到某种类型的赔偿协议（例如，保证金），基本上使工人成为”契约仆人”。反对者还质疑各州是否以及如何强迫签证获得者留在特定地点。如果许多这样的工人转移到该国经济更活跃的地区，以地方为基础的方法所声称的好处将减少。
改革建议
在过去的几十年里，以就业为基础的移民制度的重大改革或拟议改革通常发生在综合移民改革（CIR）框架内。综合移民改革是一个标签，通常是指综合立法，包括主要的移民政策领域，如边境安全、移民执法、就业资格验证、合法的临时和永久移民，等等。综合移民改革提案还包括使目前居住在美国的数百万未经授权的外国人中的一部分或全部合法化的条款。下一节总结了一个著名的综合移民改革框架和几个相对较新的综合移民改革提案。乔丹 委员会为了促进美国移民系统的改革，国会有时会召集联邦委员会来评估重大改革建议。
最近的一次是根据《1990年移民法》成立的美国移民改革委员会，该委员会由前众议员芭芭拉·乔丹主持了数年（故名，乔丹委员会）。乔丹委员会在很大程度上依赖于其前身美国移民和难民政策特别委员会（海斯堡委员会）的调查结果，该委员会建议对整个移民系统进行广泛的改革。在乔丹委员会得出结论的同一年（1997年），美国国家科学院国家研究委员会（NRC）发表了一份关于移民对国家影响的里程碑式的经验研究。乔丹委员会考虑了所有形式的永久移民。
关于以就业为基础的移民，它建议将每年的人数限制从14万减少到10万，并取消现有的给第三优先类别中的其他（技术水平较低）移民的1万人配额。委员会提出这一建议的依据是1997年国家研究委员会报告的结论，该报告显示教育程度较低的移民有可能与教育程度较低的美国工人和更成熟的移民竞争工作。教育程度较低的移民还可能在公共服务方面的消费超过他们一生的税收贡献。强调以就业为基础的高技能移民的理由也来自于预期的有益的乘数效应，即教育水平相对较高的移民为他们受过类似教育的配偶和子女提交申请。该委员会还建议将”冗长、昂贵和无效的劳工认证制度”替换为依靠”市场力量”的制度（例如，使用行业标准的招聘程序，支付现行工资，遵守劳工标准）。国会没有颁布乔丹委员会基于就业的关键建议，但这些建议出现在随后的立法提案中，包括
下面讨论的最近几届国会的提案。
近期综合改革提案在过去的20年里，国会提出的某些主要的全面移民改革法案将对基于就业的移民进行实质性的调整。在第109届国会，2006年综合移民改革法案（S.2611）在参议院获得通过，但在众议院没有被审议。在第110届国会，参议院审议了《综合移民改革法案》（S.1639），但未能获得投票权。在第113届国会，《边境安全、经济机会和移民现代化法案》（S.744）在参议院获得通过，但在众议院未被审议。下文将讨论这三个提案中基于就业的条款。S. 2611 来自第 109 届国会（ 2006 年 ）S.2611是第109届和第110届国会的第一个主要的综合移民改革法案，其中包括修订永久移民的条款。
在其他条款中，S.2611法案将以几种方式增加以就业为基础的移民：在十年内（2007财政年度至2016财政年度）将年度人数限制从14万增加到45万，此后减少到29万；将衍生家庭成员排除在以就业为基础的限制之外；并重新获得2001财政年度至2005财政年度未使用的以家庭为基础的签证数量。参议院通过的一项修正案规定，在2007财政年度至2016财政年度期间，所有这些条款中基于就业的移民总数上限为每年65万人。
S.2611法案还将重新分配就业移民类别的签证数量：EB1和EB2从28.6%到15%；EB3从28.6%到65%；EB4从7.1%到无限；EB5从7.1%到5%。该法案规定，从事劳工部指定的短缺职业的就业移民，以及他们的配偶和子女，在十年内不受数量限制。S. 1639 来自第 110 届国会（ 2007 年 ）第110届国会的S.1639号法案与第109届国会的S.2611号法案一样，包含了会影响移民政策所有主要方面的条款，包括永久性就业移民。该法案将全面改革以就业为基础的移民，用一个基于就业特征（职业、雇主担保、工作经验）、年龄、教育程度、英语水平、美国公民知识以及与美国公民的家庭关系的多层次积分系统来取代前三个优先类别。不需要美国雇主的担保，但美国的工作机会会被打分。该法案将取消EB2和EB3移民所需的劳工认证程序；
EB4和EB5类别将保持不变。
S S .744 来自 第 113 届国会（ 2013 年 ）第113届国会的综合移民法案S.744将对合法永久移民条款进行大幅修订。它将通过免除人数限制来扩大每年接纳的就业类移民的数量：
 符合EB1类别资格的人；
在美国高等教育机构获得博士学位的人或外国同等学历的人；
 符合《美国移民和国籍法》第212(e)条规定的外国居留要求的医生；
 在申请合法永久居留权身份后五年内从美国机构获得科学、技术、工程
和数学教育领域的研究生学位并在相关领域获得美国工作机会的人；以及
 基于就业的移民的衍生受益人。
S.744号法案还将大幅改变EB类移民的优惠类别。它将扩大EB1类别，包括有美国工作机会的高级专业学位持有者、被美国居住权或研究金项目接受的医生，以及国家安全设施的潜在雇员。根据S.744法案，修订后的EB2类别将继续由高级学位持有人组成，但其签证分配额将从14万EB总限额的28.6%增加到40%。该法案将豁免拥有科学、技术、工程和数学教育领域高级学位的外国公民，如果他们有工作机会并符合其他要求，则不受这个新的EB2数字限制。该法案还免除了他们的申请雇主获得《美国移民和国籍法》第212(a)(5)条规定的劳工认证。
S.744法案将把EB3类别的限额从全球水平的28.6%提高到40%，并将废除对这40%中的”非技术”工人的1万人的限额。它将把EB4和EB5类别的限额从7.1%提高到10%。同样与基于就业的移民有关的是，S.744号法案将建立两个主要的系统，它被称为“ 择优积分制 ”。第一个制度规定每年接纳12万至25万名合法永久居留权居民，这取决于前一年的签证需求和平均失业率。在实施后的头三年，签证将提供给符合EB3类别现有标准的外国公民。在头三年之后，这些签证的一半将根据教育程度、工作技能和在某些领域的就业等特征进行分配，另一半则分配给需要较少正式准备的高需求职业的工人。对于这两组工人，基于积分的系统将优先考虑年轻的工作年龄、英语水平、美国家庭关系、原籍国多样性和
公民参与，以及其他特征。
第二个系统将强调减少基于家庭和就业的移民积压。在其他条款中，它将通过在七年内提供移民签证-根据移民申请提交日期-给排队等候至少五年的潜在移民，来消除现有的基于就业的积压。S.744号法案还取消了基于就业的移民的每个国家的上限，并重新获得过去几年未使用的移民签证。
最近的其他改革建议
下文讨论的立法包括将对基于就业的移民政策作出或将作出重大改变的法案。一些法案包括影响移民系统其他部分的条款，但没有一个被认为是全面的移民改革提案，如上面一节中讨论的法案。本节并不审查在过去三届国会中提出的所有相关立法。下面介绍的法案旨在强调与就业有关的提案的范围。以下讨论的法案中，很少有被执行的。第 115 届国会（ 2017- – 2019 年）中的 部分 就业立法在第115届国会，“改革美国的移民制度，让经济更强大”法案(RAISE法案，S.1720)和“保障美国未来法案”（SAFE法案，H.R.4760）是所提出的法案中的两项，将对基于就业的制度进行大幅修订。
S.1720法案将用一个基于积分的系统取代现有的以就业为基础的移民系统，该系统强调年龄、教育、英语水平、非凡成就、工作机会和投资于新的美国商业企业的意向。国会没有对该法案采取行动。H.R.4760法案将通过取消多样性移民签证并将其5.5万个年度限额平均分配给EB1、EB2和EB3类别来扩大基于就业的移民。“保障美国未来法案”在众议院以193比231的投票结果未能获通过。
第 116 届国会（ 2019- – 2021 年）中的 部分就业 立 法
在第116届国会期间，提出了三个重要的就业移民提案。所有这些提案都会取消每个国家7%的上限，而这三个提案中的两个会提高永久移民水平。2019年7月，众议院通过了《高技术移民公平法案》（H.R.1044）。该法案将在三年内取消每个国家7%的就业移民上限（在参议院法案版本中延长至9年），并保持目前的就业移民水平。参议院审议了其法案版本（S.386），并通过了一项替代修正案（S.Amdt.906）。在第116届国会结束前，众议院和参议院的法案没有在会议上达成一致。
《解决职业与亲属移民长期问题法案》(RELIEF法案，S.2603)也将取消基于就业的移民的每个国家7%的上限。与H.R.1044不同的是，它还将以两种重要的方式扩大EB移民的数量。S.2603法案将通过在五年内发放额外的移民签证来消除就业移民和家庭移民的签证排队现象。国会没有对该法案采取行动。“创业法案”(S.328)将取消基于就业的移民的每个国家7%的上限。该法案还将增加以就业为基础的移民数量，
为多达5万名获得科学、技术、工程和数学教育领域高级学位的学生签证持有人提供有条件的长期居留身份。只要他们在自己的领域”积极工作”五年，国土安全部就会自动给予这些人正式的合法永久居留权身份。该法案还将为多达7.5万名企业家提供有条件的合法永久居留权身份。要获得这种有条件的身份，这些企业家必须(1)在至少一个新企业中投资至少10万美元，(2)在第一年至少雇用两名与企业家无关的全职雇员，以及(3)在接下来的三年中每年至少雇用五名这样的雇员。如果这些条件在四年后得到满足，国土安全部将把这些人有条件的身份调整为正式的合法永久居留权身份。国会没有对该法案采取行动。 （完)